8 лет юридической практики

5 764 839,81 рублей* взыскано в пользу клиентов

13 254 734,52 рублей* общая стоимость недвижимого имущества, присужденного в пользу клиентов

СУДЕБНО-АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 18 ИЮЛЯ 2011 ГОДА № 223-ФЗ «О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ»: КРАТКИЙ ОБЗОР
С. А. Соснин

В статье обобщена и отчасти проанализирована практика применения положений Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», выделены некоторые категории споров, возникающих в данной сфере между заинтересованными лицами.

С 1 января 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». На организации, осуществляющие виды деятельности, относящиеся к сфере деятельности естественных монополий, или осуществляющие регулируемые виды деятельности, а также их дочерние организации положения названного закона (далее – Закон о закупках, закон) начали распространяться с 1 января 2013 года, а на не являющиеся таковыми организации муниципального уровня – с 1 января 2014 года.

В качестве цели его принятия в законе задекларировано, в том числе, обеспечение эффективного использования денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Таким образом, принятый закон призван создать прозрачную, конкурентную среду в хозяйственной сфере среди юридических лиц, участие в которых имеют государство или муниципалитеты.

Закон о закупках наделил муниципальные образования правом ввести его действие в отношении муниципальных предприятий, учреждений и хозяйственных обществ ранее, чем это предусмотрено самим законом, то есть ранее 1 января 2014 года. Решение об этом могло быть принято представительным органом муниципалитета.

По имеющимся общедоступным сведениям, ряд муниципальных образований таким правом воспользовались.

Например, в таких столицах субъектов РФ, как Рязань и Кызыл, муниципальные предприятия начали применять Закон о закупках в 2012 году. В том же году в Набережных челнах и Перми началось его применение в отношении муниципальных автономных учреждений. Город Казань принял решения о применении положений закона в 2012 году в отношении всех организаций муниципального уровня. [1]

Судя по всему, в муниципальных образованиях, принявших подобного рода решения, городские власти стремились ускорить достижение положительного эффекта от его применения.

Между тем, не все эксперты выражают оптимизм в связи с принятием Закона о закупках, указывая, прежде всего, на дополнительную организационную нагрузку, возникающую у подпадающих под его действие юридических лиц, а также на ряд изъянов нового федерального закона.

Так, например, главный научный сотрудник ИЗиСП при Правительстве РФ, профессор Н. И. Клейн, комментируя Закон о закупах, сказала следующее: «Он содержит дополнительные ограничения для предпринимательской деятельности очень многих хозяйствующих субъектов, часто недостаточно обоснованных, а с другой стороны, Закон предоставляет хозяйствующим субъектам — организаторам торгов (покупателям, заказчикам) возможность самостоятельно определять порядок заключения договоров на торгах, что противоречит гражданскому законодательству. Замечаний и возражений этот Закон вызывает много как по существу нововведений, так и по юридической технике. Говорить об эффективности этого Закона пока рано, требуется мониторинг его применения. Можно полагать, что он вряд ли окажет позитивное воздействие на конкурентную среду». [2]

Безусловно, такой мониторинг должен охватывать, в том числе, практику применения положений Закона о закупках в системе арбитражных судов РФ.

Период времени, прошедший с момента вступления в силу Закона о закупках, является совсем небольшим, но в тоже время достаточным для того, чтобы такая практика появилась и позволила сделать первичные выводы.

Не претендуя на полноту исследования, попробуем обобщить и, по мере возможности, проанализировать состоявшиеся судебные решения арбитражных судов, выделив основные категории споров в данной сфере.

1.Споры, связанные с соблюдением принципов проведения закупок, обеспечивающих конкурентные условия для поставщиков.

Закон о закупках в статье 3 закрепил принципы, которыми заказчик обязан руководствоваться при закупке товаров, работ или услуг (информационная открытость закупки, равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и т.д.).

Очевидно, что большая часть закрепленных в законе принципов призвана обеспечить конкурентную среду в сфере закупок товаров, работ и услуг теми организациями, на которые распространяются его положения.

Значительная доля споров рассматриваемой категории связана с установлением в конкурсной документации требований к поставщикам, которые последними оцениваются в качестве условий, являющихся дискриминационными и, как следствие, ограничивающими конкуренцию.

Так, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа гот 23.10.2013 по делу № А29-1623/2013 отражен подход, согласно которому определение требований к минимальному размеру уставного капитала поставщика не является условием, ограничивающим конкуренцию. [3]

В указанном прецеденте заказчик в конкурсной документации определил, что к участию в закупке допускаются поставщики с уставным капиталом в размере не менее 1 миллиарда рублей. В результате заявка истца на участие в конкурсе была отклонена по названному критерию (уставный капитал – 10 000 руб.), а договор был заключен с единственным поставщиком.

Примечательно то, что в обоснование принятого судом апелляционной инстанции постановления, поддержанного ФАС Волго-Вятского округа, было указано, что разработанное и утвержденное заказчиком Положение о закупках не нарушает закон «О защите конкуренции», на положения статьей 15, 17 которого ссылался истец, поскольку в данной ситуации применяется специальная норма Закона о закупках товаров, а не общая норма Федерального закона «О защите конкуренции».

В то же время практика показывает, что установление в конкурсной документации требований к поставщику о достижении определенных показателей финансово-хозяйственной деятельности в качестве критериев, свидетельствующих о его платежеспособности, не всегда одобрительно воспринимается правоприменителем.

Так, ФАС Северо-западного округа поддержал решение нижестоящих инстанций об отказе заявителю в удовлетворении требований о признании незаконным решения УФАС по Санкт-Петербургу, которым его действия, выразившиеся в применении к участникам закупки требований к показателям финансово-хозяйственной деятельности, не соответствующих Положению о закупках, были признаны незаконными (постановление от 20.09.2013 по делу № А56-77372/2012).

Из обстоятельств дела следует, что в пункте 3.3.7 Положения о закупках, утверждённого заказчиком, в качестве требования к участникам закупки указано: показатели финансово-хозяйственной деятельности участника закупки должны свидетельствовать о его платежеспособности и финансовой устойчивости. Данные требования применяются в случае закупки на сумму, превышающую пять миллионов рублей.

Несмотря на то, что закупка осуществлялась на сумму менее 5 млн. рублей, в требованиях к участникам конкурса заказчик установил показатели финансово-хозяйственной деятельности участника закупки, которые должны свидетельствовать о его платежеспособности и финансовой устойчивости.

Отметим, что в данном деле речь прежде всего идет о том, насколько конкурсная документация соответствует Положению о закупках, которое было разработано и утверждено заказчиком.

Однако, вместе с тем, сами требования к поставщикам, которые заказчиком были сформулированы на основе Положения о закупках в конкурсной документации, были судом поставлены под сомнение. Суд кассационной инстанции в своем постановлении указал, что в УФАС и в судебных инстанциях предприятие не смогло доказать, что отсутствие роста активов и капитала кредитной организации на определенную дату, наличие у кредитной организации прибыли после налогообложения в размере, менее установленного в конкурсной документации, может указывать на неплатежеспособность и финансовую неустойчивость кредитной организации.

Действия заказчика – государственного унитарного предприятия – были признаны необоснованно ограничивающими конкуренцию.

Споры со схожим содержанием, предметом которого являлась проверка условий конкурсной документации на соответствие принципу равенства, отражены в постановлении Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2012 по делу № А13-3870/2012 (подтверждена правомерность использования критериев «опыт участника по данному виду страхования», «деловая репутация участника» и т.п.) и в постановлении ФАС Уральского округа от 18.07.2013 года по делу №А71-11660/2012 (напротив, с учетом обстоятельств дела, признано незаконным использование в конкурсной документации критериев, характеризующих деловую репутацию и надежность поставщика, поскольку таковые не являются техническими характеристиками поставляемого товара).

В других арбитражных делах предметом рассмотрения являлись вопросы о наличии (отсутствии) в конкурсной документации исчерпывающих показателей оценки соблюдения используемых критериев и порядка сопоставления заявок (постановление ФАС Поволжского округа от 07.11.2013 по делу № А57-17988/2012, постановление ФАС Московского округа от 20.06.2013 года по делу № А40-115755/1202 и др.), а также о возможности указывать в конкурсной документации в части требований к товарам, работам и услугам конкретные товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя (постановлением ФАС Уральского округа от 31.05.2013 года в деле № А71 – 11453/2012 признано правомерным).

2. Споры, связанные с информационным обеспечением закупок.

Закон о закупках обязал заказчиков размешать в единой информационной системе как Положение о закупках и План закупки товаров, работ и услуг, так и документы, касающиеся процесса проведения и результатов конкретной закупки (начиная с извещения о закупке и заканчивая сведениями об изменении договора, заключенного по её результатам).

Неразмещение всей предусмотренной законом информации о конкретной закупке (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.11.2013 по делу № А76-9580/2013), либо её части (постановление ФАС Северо-западного округа от 08.11.2013 по делу N А56-8232/2013) квалифицируется арбитражными судами как нарушение принципа информационной открытости закупочной деятельности и влечет признание действий заказчика по проведению закупки незаконными.

В ряде дел основанием для оспаривания закупочных процедур служило проведение их на бумажном носителе. Например, в результате проведения торгов с использованием бумажного документооборота в случаях, допускающих только электронную форму в силу части 4 статьи 3 Закона о закупках (постановление ФАС Московского округа от 02.12.2013 по делу № А40-4091/13-152-41), а также в случае отсылки конкурсной документации к регламенту электронной системы, который предусматривает только электронный формат (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2013 по делу№ А40-70494/13).

Нарушение установленных законом сроков размещения документации о закупке в единой информационной системе также относится к числу нарушений, влекущих отказ в признании незаконными соответствующих решений и предписания ФАС в адрес заказчика (постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2013 по делу № А51-20868/2013).

3. Споры, связанные с действием положений Закона о закупках во времени и по кругу лиц.

Анализ решений арбитражных судов по применению Закона о закупках позволяет сделать вывод о том, что в практике возникают вопросы о действии закона, как во времени, так и по кругу лиц.

Безусловно, все названные решения имеют своё материально-правовое содержание. Однако в таких делах в процессе правоприменения участники спора ссылаются на нормы закона, определяющие пределы его действия и соответствующие доводы сторон получают оценку со стороны арбитражного суда.

В числе сделанных судами выводов, с очевидностью вытекающих из норм Закона о закупках, можно отметить следующие: нераспространение Закона о закупках на отношения, связанные с закупкой товаров, осуществлённой до вступления его в силу (постановление ФАС Северо-западного округа от 8.11.2013 года № А56-71188/2012), распространение на заказчика, не опубликовавшего утвержденное Положение о закупках, требований Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постановление ФАС Поволжского округа от 16.04.2013 по делу № А55-23786/2012), распространение Закона о закупках на дочерние хозяйственные общества, в которых более чем на 50 % участвуют организации с участием в последних публичного образования более чем на 50 % (постановление ФАС Московского округа от 22.02.2013 года по делу № А40-67971/2012).

В ряде судебных решений были рассмотрены вопросы о моменте времени, с которого на конкретного заказчика начинает распространяться закон (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17.01.2014 по делу № А19-2882/2013, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2013 по делу № А19-2882/2013 и др.), а также о возможности оценки законности закупочных процедур с точки зрения Закона о закупках, когда таковые проведены организацией по собственной инициативе, до вступления для неё положений закона в соответствии со статьей 8 (постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2012 по делу № А13-3870/2012).

4. Споры, связанные с порядком защиты нарушенных прав.

Третьим «антимонопольным пакетом» в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» была введена статья 18.1, которая в нынешней редакции предусматривает административный порядок рассмотрения жалоб на действия лиц, участвующих в организации и проведении закупок в соответствии Закона о закупках. Возможность такого обжалования предусмотрена в части 10 статьи 3 Закона о закупках. Кроме того, в части 9 статьи 10 закон предусмотрена возможность судебной защиты нарушенных прав.

В судебных решениях, которые мы объединили в данную группу, отражены подходы арбитражных судов по вопросам, касающимся административного и судебного восстановления нарушенных прав.

Так, в частности, судами сделаны выводы о возможности обжалования действий заказчиков только теми лицами, чьи права реально нарушены такими действиями (постановление ФАС Московского округа от 30.04.2013 года по делу № А40-101088/2012 и др.), об удовлетворении требований только при условии реального восстановлении нарушенного права в случае удовлетворения заявленных требований (постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14.01.2014 по делу № А82-6707/2013), о принципе numerus clausus при применении части 10 статьи 3 закона, определяющей круг действий, которые могут обжалованы в административном порядке, а также о недействительности решения антимонопольного органа в случае несоблюдения им требований закона при приеме и рассмотрении жалоб заинтересованных лиц (постановление ФАС Северо-западного округа от 02.12.2013 года по делу № А05-15825/2012, постановление ФАС Северо-западного округа от 11.04.2013 по делу № А05-7570/2012, другой подход по вопросу соотношения административного и судебного порядка обжалования – в решении Арбитражного суда Свердловской области от 12.10.2012 по делу № А60-27118/2012).

Таким образом, Закон о закупках ввел в законодательно контролируемое русло огромный сегмент экономических отношений нашей страны. Хочется выразить надежду, что практика применения закона арбитражными судами будет учтена законодателем при его дальнейшем совершенствовании, а цели его принятия будут, в конечном счете, достигнуты.

[1] Истомина Д. В., Воробьева А. И. Оценка применения Закона № 223-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://bujet.ru;

[2] Интервью с главным научным сотрудником ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженным юристом РФ, профессором Ниной Исаевной Клейн. Конкурентное право. 2012. №1. [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс»;

[3] При написании статьи использованы судебные акты, размещенные в СПС «КонсультантПлюс», а также в картотеке арбитражных дел URL: http://kad.arbitr.ru

Ко всем статьям
Вы не нашли ответ на свой вопрос?
Оставьте заявку на бесплатный звонок
Или получите ответ на почту